البحث في ماهية المرفق العام يستدعي منا
أن نبين تعريفه وعناصره ، ثم نستعرض أنواع المرافق العامة ونوضح أخيراً إنشاء وإلغاء
هذه المرافق.
المطلب الأول
: تعريف وعناصر المرفق العام
ليس من السهل تعريف المرفق العام، ولعل
صعوبة تعريفه تعود إلى إن
عبارة المرفق العام مبهمة ولها معنى عضوي و أخر موضوعي . ([1])
المعنى
العضوي ويفيد المنظمة التي تعمل على أداء الخدمات وإشباع الحاجات العامة، ويتعلق
هذا التعريف بالإدارة أو الجهاز الإداري. أما المعنى الموضوعي فيتعلق بالنشاط
الصادر عن الإدارة بهدف إشباع حاجات عامة والذي يخضع لتنظيم وإشراف ورقابة الدولة.
وعلى ذلك يمكن القول بأن المرفق العام هو
في حالة السكون المنظمة التي تقوم بنشاط معين ، أما في حالة الحركة فهو النشاط
الذي يهدف إلى إشباع حاجات عامة بغض النظر عن الجهة التي تؤديه.
وقد تراوح التعريف بين هذين المعنيين فقد
أكد بعض الفقهاء على العنصر العضوي للمرفق العام، بينما تناوله البعض الأخر من
الناحية الوظيفية أو الموضوعية , وبعد أن كان القضاء الإداري في فرنسا ومصر يتبنى
المعنى العضوي، تطورت أحكامه للجميع بين المعنيين، ثم استقر فيما بعد على المعنى
الموضوعي .
وفي
ذلك يعرف الأستاذ "رفيرو" المرفق العام بمعناه الوظيفي بأنه نشاط يهدف
إلى تحقيق الصالح العام .([2])
ويعرفه
الدكتور طعيمة الجرف بأنه " نشاط تتولاه الإدارة بنفسها أو يتولاه فرد عادي
تحت توجيهها ورقابتها وإشرافها بقصد إشباع حاجة عامة للجمهور" . ([3])
غير
أن تطور الحياة الإدارية، والتغيرات الكبيرة التي طرأت في القواعد التي تقوم عليها
فكرة المرافق العامة أدى إلى ظهور المرافق العامة الاقتصادية أو التجارية التي
يمكن أن تدار بواسطة الأفراد أو المشروعات الخاصة مما قاد إلى انفصال العنصر
العضوي عن الموضوعي وأصبح من حق الإدارة أن تنظم نشاط معين في صورة مرفق عام وتعهد
به إلى الأفراد فيتوافر فيه العنصر الموضوعي دون العضوي.
وقد
اعترف مجلس الدولة في فرنسا للمرافق الاقتصادية والتجارية بصفة المرفق العام، بل
أطلق هذه الصفة على بعض المشروعات الخاصة ذات النفع العام التي تخضع لترخيص أداري
مقيد ببعض الشروط، وفق ما يعرف بفكرة المرافق العامة الفعلية .([4])
وفي
الاتجاه ذاته اعترف القضاء الإداري في مصر للمرافق الاقتصادية بصفة المرافق العامة
وأخضعها لنظام القانون العام . ([5])
وعلى
العموم يمكن الجمع بين المعنى العضوي والوظيفي للوصول إلى تعريف سليم للمرفق العام
لوجود التقاء بين المعنيين ، عندما تسعى الهيئات العامة التابعة لشخص من أشخاص
القانون العام إلى تحقيق النفع العام وإشباع حاجات الأفراد، وهذا يحصل دائماً في
المرافق العامة الإدارية.
ومن
خلال ذلك يمكن ان نعرف المرفق العام بأنه النشاط الذي تتولاه الدولة أو الأشخاص
العامة الأخرى، مباشرة أو تعهد به لأخرين كالأفراد أو الأشخاص المعنوية الخاصة،
ولكن تحت إشرافها ومراقبتها وتوجيهها وذلك لإشباع حاجات ذات نفع عام تحقيقاً
للصالح العام .
عناصر المرفق العام
من التعريف السابق يتضح أن هناك ثلاثة
عناصر يجب توافرها حتى يكتسب المشروع صفة المرفق العام ويعود العنصر الأول إلى
الهدف الموكل إلى المرفق الذي يقوم بالنشاط والثاني ارتباط المشروع بالإدارة
ورقابتها لسير العمل فيه وأخيراً استخدام إمتيازات السلطة العامة .
أولاً
: عنصر الهدف
لابد
أن يكون الغرض من المرفق العام تحقيق المنفعة العامة وإشباع حاجات الأفراد أو
تقديم خدمة عامة، وهذه الحاجات أو الخدمات قد تكون مادية كمد الأفراد بالمياه
والكهرباء أو معنوية كتوفير الأمن والعدل للمواطنين.
وعلى
ذلك يعد تحقيق النفع العام من أهم العناصر المميزة للمرفق العام عن غيره في
المشروعات التي تستهدف تحقيق النفع الخاص أو تجمع بين هذا الهدف وهدف إشباع حاجة عامة
أو نفع عام.
ومع ذلك فإن تحقيق بعض المرافق العامة
للربح لا يعني حتماً فقدها صفة المرفق العام، طالما أن هدفها الرئيس ليس تحقيق
الربح، وإنما تحقيق النفع العام كما أن تحصيل بعض المرافق لعوائد مالية لقاء
تقديمها الخدمات إلى المواطنين كما هو الحال بالنسبة لمرفق الكهرباء والقضاء لا
يسعى لكسب عوائد مالية بقدر ما يعد وسيلة لتوزيع الأعباء العامة على كل المواطنين
.([6])
ومن
المهم القول إن هدف المنفعة العامة الذي اعترف القضاء الإداري به عنصراً من عناصر
المرفق العام لا يمكن تحديده بدقة ، فهو هدف قابل للتطور ويتوقف على تقدير القاضي
إلى حد كبير .
وفي
هذا السبيل ذهب جانب من الفقه إلى القول بإن المشروعات التي تنشئوها الدولة وتعتبر
مرافق عامة هي تلك التي تستهدف تحقيق وجهاً من وجوه النفع العام الذي عجز الأفراد
وأشخاص النشاط الخاص عن القيام بها، أو لايستطيعون القيام بها على أكمل وجه .([7])
إلا
أن المتتبع لأحكام القضاء الإداري الفرنسي يجد أنه اعتبر الكثير المشروعات الخاصة
ذات النفع العام والتي تخضع لترخيص مرافق عامة ، وفق ما يعرف بفكرة المرافق العامة
الفعلية ، رغم إن نشاطها من السهل أن يتولاه الأفراد، ومن ذلك حكم Terrier 1903 المتعلق بقتل الثعابين ، وحكم Therond 1910 الخاص برفع جثث الحيوانات .([8])
ثانياً : عنصر الإدارة
تقوم الدولة بإنشاء المرافق العامة ويجب
أن يكون نشاط المرفق العام منظماً من جانب الإدارة وموضوعاً تحت إشرافها ورقابتها،
وخاضعاً لتوجيهها لضمان عدم انحرافه عن المصلحة العامة لحساب المصالح الخاصة([9]).
وإذا عهدت الإدارة إلى أحد الأشخاص المعنوية
العامة بإدارة المرافق فإن هذا لا يعني تخليها عن ممارسة رقابتها وإشرافها عليه من
حيث تحقيقه للمصلحة العامة وإشباع الحاجات العامة للأفراد، ونفس الأمر إذا أصبحت
الإدارة بيد هيئة خاصة بمقتضيات المصلحة العامة تقتضي النص على إخضاع هذه الهيئة
الخاصة كاملة فلا نكون أمام مرفق عام. ([10])
ثالثاً : وجود
إمتيازات السلطة العامة
يلزم لقيام المرافق العامة أن تتمتع الجهة
المكلفة بإدارة المرفق العام بإمتيازات غير مألوفة في القانون الخاص تلائم الطبيعة
الخاصة للنظام القانوني الذي يحكم المرافق العامة.
غير أن هذا الشرط مختلف فيه بين الفقهاء
على اعتبار أن التطورات الاقتصادية وتشعب أنشطة الإدارة أفرزت إلى جانب المرافق
العامة الإدارية مرافق عامة صناعية وتجارية تخضع في الجانب الأكبر من نشاطها إلى
أحكام القانون الخاص كما أن خضوع المرفق للقانون العام هو مجرد نتيجة لثبوت الصفة
العامة للمرفق ، ومن غير المنطقي أن تعرف الفكرة بنتائجها .([11])
غير أننا لا نتفق مع هذا الرأي من حيث أن
المرافق العامة الصناعية والتجارية وأن كنت تخضع في بعض جوانبها لأحكام القانون
الخاص فأنها لا تدار بنفس الكيفية التي تدار بها المشروعات الخاصة كما أن إرادة
المشرع في إنشائها تضعها في إطار نظام قانوني غير مألوف وإن لم تتضمن إمتيازات غير
مألوفة في القانون الخاص.
ومن هنا نرى ضرورة خضوع المرافق العامة
لنظام قانوني متميز عن نظام القانون الخاص بسبب طبيعتها المتميزة واستهدافها
المصلحة العامة ومن قبيل ذلك حقها في التنفيذ المباشر وحقها في استيفاء الرسوم،
وهذا ما استقر عليه قضاء مجلس الدولة الفرنسي .([12])
المطلب
الثاني :أ نـواع المرافق العامة
لا تأخذ المرافق العامة صورة واحدة بل
تتعدد أنواعها تباعاً للزاوية التي ينظر منها إليها ، فمن حيث طبيعة النشاط الذي
تمارسه تنقسم إلى مرافق إدارية ومرافق اقتصادية، ومرافق مهنية، ومن حيث استقلالها
تنقسم إلى مرافق ذات شخصية معنوية مستقلة ومرافق لا تتمتع بالشخصية المعنوية، ومن
حيث نطاق نشاطها إلى مرافق قومية وأخرى محلية .
ومن حيث مدى الالتزام بإنشائها إلى مرافق اختيارية
ومرافق إجبارية.
أولاً :
المرافق العامة من حيث طبيعة نشاطها .
تنقسم المرافق العامة من حيث موضوع نشاطها
أو طبيعة هذا النشاط ‘لى ثلاثة أنـواع :
1.
المرافق العامة الإدارية :
يقصد بالمرافق العامة الإدارية تلك
المرافق التي تتناول نشاطاً لا يزاوله الأفراد عادة أما بسبب عجزهم عن ذلك أو لقلة
أو انعدام مصلحتهم فيه، ومثالها مرافق الدفاع والأمن والقضاء .([13])
وتخضع المرافق الإدارية من حيث الأصل
لأحكام القانون الإداري، فعمالها يعتبرون موظفين عموميين وأموالها أموالاً عامة،
وتصرفاتها أعمالاً إدارية، وقراراتها تعد قرارات إدارية وعقودها عقوداً إدارية،
وبمعنى أخر تتمتع المرافق العامة الإدارية باستخدام إمتيازات السلطة العامة لتحقيق
أهدافها . إلا أنها قد تخضع في بعض الأحيان استثناء لأحكام القانون الخاص، وذلك
عندما يجد القائمون على إدارتها أن هذا الأسلوب يكفي لتحقيق أهداف المرفق وتحقيق
المصلحة العامة .
2.
المرافق الاقتصادية :
بفعل الأزمات الاقتصادية وتطور وظيفة
الدولة ظهر نوع أخر من المرافق العامة يزاول نشاطاً تجارياً أو صناعياً مماثلاً
لنشاط الأفراد و تعمل في ظروف مماثلة لظروف عمل المشروعات الخاصة، وبسبب طبيعة النشاط الذي
تؤديه هذه المرافق دعا الفقه والقضاء إلى ضرورة تحرير هذه المرافق من الخضوع
لقواعد القانون العام.
والأمثلة على هذه المرافق كثيرة ومنها
مرفق النقل والمواصلات ومرفق توليد المياه والغاز ومرفق البريد.
وقد اختلف الفقه حول معيار تمييز المرافق
العامة الاقتصادية عن المرافق العامة الإدارية وعلى النحو التالي:
أ-
المعيار الشكلي .
يعتمد هذا المعيار على أساس شكل المشروع
أو مظهره الخارجي فإذا اتخذ المشروع شكل المشروعات الخاصة كما لو تمت إدارته
بواسطة شركة فأنه مرفق اقتصادي , وبعكس ذلك لو تمت إدارته بواسطة الإدارة أو تحت
رقابتها وإشرافها وباستخدام أساليب السلطة العامة فهو مرفق عام إداري.
ب-
معيار الهدف .
اتجه هذا المعيار إلى التمييز بين المرافق
الإدارية والمرافق الاقتصادية على أساس الغرض الذي يستهدفه المرفق، فالمرافق
الاقتصادية تقوم بنشاط صناعي أو تجاري يهدف إلى تحقيق الربح مثلما هو الحال في
المشروعات الخاصة.
في حين لا تسعى المرافق الإدارية إلى تحقيق
الربح بل تحقيق المنفعة العامة وإشباع حاجات الأفراد .
غير أن هذا المعيار يتسم بالقصور من حيث
أن الربح الذي تحققه المرافق الاقتصادية ليس الغرض الأساسي من إنشائها بل هو أثر
من آثار الطبيعة الصناعية أو التجارية التي تمارسها فهي تستهدف أساساً تحقيق
المنفعة العامة .([14])
كما أن المرافق الإدارية يمكن أن تحقق
ربحاً من جراء ما تتقاضاه من رسوم تقوم بتحصيلها مقابل الخدمات التي تقدمها.
ج-
معيار القانون المطبق .
ذهب جانب من الفقه إلى التمييز بين
المرافق العامة الاقتصادية والمرافق العامة الإدارية على أساس النظام القانوني
الذي يخضع له المرفق .
فإذا كان يخضع لأحكام القانون الخاص اعتبر
المرفق اقتصادياً وعلى العكس من ذلك إذا كان يخضع لأحكام القانون العام فهو مرفق
عام إداري .
غير أن هذا المعيار غير سليم ولا يتفق مع
المنطق لأن المطلوب هو تحديد نوع المرفق العام قبل إخضاعه لنظام قانوني معين، وليس
العكس أي أن خضوع المرفق الاقتصادي لقواعد القانون الخاص هو نتيجة لثبوت الصفة
الاقتصادية للمرفق.
كما أن خضوع المرفق العام للقانون الخاص
مجرد قرينة على أن هذا المرفق ذو صفة اقتصادية ولكن لا يمكن الاعتماد عليها بثبوت
هذه الصفة قطعاً .([15])
د – معيار طبيعة النشاط .
ذهب رأي أخر من الفقه وهو الرأي الراجح
إلى أن المرفق يكون اقتصادياً إذا كان النشاط الذي يقوم به يعد نشاطاً تجارياً
بطبيعته طبقاً لموضوعات القانون التجاري، ويعتبر المرفق مرفقاً عاماً إدارياً إذا
كان النشاط الذي يمارسه نشاطاً إدارياً ومما يدخل في نطاق القانون الإداري.
وقد أخذ بهذا الرأي جانب كبير من الفقهاء،
ومع أن القضاء الإداري في فرنسا لم يعتمد معياراً واحداً منها وإنما أخذ بمعيار يقوم على فكرتين أو
عنصرين :-
العنصر
الأول
: ويعتمد على موضوع وطبيعة النشاط الذي يمارسه المرفق الاقتصادي الذي يتماثل مع
النشاط الخاص.
العنصر
الثاني
: يتعلق بالأساليب وطرق تنظيم وتسيير المرفق في ظل ظروف مماثلة لظروف عمل
المشروعات الصناعية .([16])
أما بخصوص القانون الذي تخضع له المرافق
الاقتصادية فقد استقر القضاء الإداري على أن تخضع لقواعد القانون الخاص في نشاطها
ووسائل إدارتها، مع خضوعها لبعض قواعد القانون العام من قبيل انتظام سير المرافق
العامة والمساواة بين المنتفعين بخدماتها وقابليتها للتغيير بما يتلائم مع
المستجدات وتمتعها ببعض إمتيازات السلطة العامة اللازمة لحسن أدائها لنشاطها مثل
نزع الملكية للمنفعة العامة، والاستيلاء المؤقت، وينعقد الاختصاص في هذا الجانب من
نشاطها لاختصاص القضاء الإداري .
وبهذا المعنى فهي تخضع لنظام قانوني مختلط
يجمع بين أحكام القانون الخاص والقانون العام معاً.
3-
المرافق المهنية :
وهي المرافق التي تنشأ بقصد توجيه النشاط
المهني ورعاية المصالح الخاصة بمهنة معينة، وتتم إدارة هذه المرافق بواسطة هيئات
أعضائها ممن يمارسون هذه المهنة ويخولهم القانون بعض إمتيازات السلطة العامة .مثل
نقابات المهندسين والمحامين والأطباء وغيرها من النقابات المهنية الأخرى.
وقد ظهر هذا النوع من المرافق عقب الحرب
العالمية الثانية لمواجهة المشاكل التي كان يتعرض لها أصحاب هذه المهن والدفاع
عنهم وحماية مصالحهم، لا سيما في فرنسا التي ظهرت فيها لجان تنظيم الإنتاج الصناعي
عام1940 .
وتخضع هذه المرافق لنظام قانوني مختلط فهي
تخضع لنظام القانون العام واختصاص القضاء الإداري في بعض المنازعات المتعلقة
بنشاطها غير أن الجانب الرئيس من نشاطها يخضع لأحكام القانون الخاص.
فالمنازعات المتعلقة بنظامها الداخلي
وعلاقة أعضائها بعضهم ببعض وشؤونها المالية تخضع للقانون الخاص ولاختصاص المحاكم
العادية، أما المنازعات المتصلة بمظاهر نشاطها كمرفق عام وممارستها لإمتيازات
السلطة العامة فتخضع لأحكام القانون العام واختصاص القضاء الإداري .([17])
ومن ثم فإن المرافق المهنية تتفق مع
المرافق العامة الاقتصادية من حيث خضوعها لنظام قانوني مختلط، غير أن نظام القانون
العام يطبق بشكل أوسع في نطاق المرافق المهنية ويظهر ذلك في إمتيازات القانون
العام التي يمارسها المرفق، في حين ينحصر تطبيقه في مجال تنظيم المرفق في المرافق
الاقتصادية .
ثانياً :
المرافق من حيث استقلالها
تنقسم المرافق العامة من حيث استقلالها
إلى مرافق تتمتع بالشخصية المعنوية أو الاعتبارية ومرافق لا تتمتع بالشخصية
المعنوية.
1-
المرافق العامة التي تتمتع بالشخصية المعنوية : وهي المرافق التي يعترف لها قرار إنشائها
بالشخصية المعنوية ويكون لها كيان مستقل كمؤسسة عامة مع خضوعها لقدر من الرقابة أو
الوصاية الإدارية.
2-
المرافق العامة التي لا تتمتع بالشخصية المعنوية : وهي المرافق التي لا يعترف
لها قرار إنشائها بالشخصية المعنوية ويتم إلحاقها بأحد أشخاص القانون العام وتكون
تابعة لها، كالدولة أو الوزارات أو المحافظات، وهي الغالبية العظمى من المرافق
العامة .
وتبدو أهمية هذا التقسيم في مجال
الاستقلال المالي والإداري وفي مجال المسؤولية ، إذ تملك المرافق العامة المتمتعة
بالشخصية المعنوية قدراً كبيراً من الاستقلال الإداري والمالي والفني في علاقتها
بالسلطة المركزية مع وجود قدر من الرقابة كما أوضحنا ، غير أن هذه الرقابة لا يمكن
مقارنتها بما تخضع له المرافق غير المتمتعة بالشخصية المعنوية من توجيه وإشراف
مباشرين من السلطات المركزية ،أما من حيث المسؤولية فيكون المرفق المتمتع بالشخصية
المعنوية مستقلاً ومسؤولاً عن الأخطاء التي يتسبب في إحداثها للغير في حين تقع هذه
المسؤولية على الشخص الإداري الذي يتبعه المرفق العام في حالة عدم تمتعه بالشخصية
المعنوية.
ثالثاً:
المرافق العامة من حيث نطاق نشاطها
تنقسم المرافق العامة من حيث نطاق أو مجال
عملها إلى مرافق قومية ومرافق محلية.
1-
المرافق القومية
يقصد بالمرافق القومية تلك المرافق التي
يتسع نشاطها ليشمل كل أقليم الدولة. كمرفق الدفاع ومرفق القضاء ومرفق الصحة،
ونظراً لعمومية وأهمية النشاط الذي تقدمه هذه المرافق فأنها تخضع لإشراف الإدارة
المركزية في الدولة من خلال الوزارات أو ممثليها أو فروعها في المدن، ضماناً لحسن
أداء هذه المرافق لنشاطها وتحقيقاً للمساواة في توزيع خدماتها.
وتتحمل الدولة المسؤولية الناتجة عن
الأضرار التي تتسبب فيها المرافق القومية بحكم إدارتها لها والإشراف على شؤونها.
2-
المرافق المحلية :-
ويقصد بها المرافق التي يتعلق نشاطها
بتقديم خدمات لمنطقة محددة أو إقليم معين من أقاليم الدولة ،ويعهد بإدارتها إلى
الوحدات المحلية، كمرفق النقل،أو مرفق توزيع المياه أو الكهرباء وغيرها من المرافق
التي تشبع حاجات محلية.
وتتميز المرافق المحلية بالاختلاف والتنوع
في أساليب إدارتها بحكم اختلاف وتنوع حاجات كل وحدة محلية أو إقليم تمارس نشاطها
فيه كما أن المسؤولية الناتجة عن الأضرار التي تتسبب بإحداثها المرافق المحلية أو
موظفيها ويتحملها الشخص المعنوي المحلي أو الإقليمي .([18])